अशोक भाटिया
भारतीय लोकतंत्र की चुनावी बिसात पर नियमों की शतरंज हमेशा से बिछती रही है, लेकिन असली खेल अक्सर उन मोहरों से खेला जाता है जो बिसात पर सीधे दिखाई नहीं देते। भारतीय निर्वाचन आयोग द्वारा आदर्श आचार संहिता के दायरे में राज्य और केंद्र शासित प्रदेशों की सरकारों द्वारा पुनर्नियुक्त सेवानिवृत्त अधिकारियों को शामिल करने का निर्णय महज एक तकनीकी या प्रशासनिक सुधार नहीं है। यह वास्तव में सत्ता के गलियारों में पनप रही उस ‘छद्म नौकरशाही’ या समानांतर प्रशासनिक तंत्र की घेराबंदी है, जो बिना किसी संवैधानिक जवाबदेही के चुनावी प्रक्रिया की दिशा मोड़ने की क्षमता रखती है। यदि हम आयोग के इस कदम को केवल नियमों के सामान्य विस्तार के रूप में देखेंगे, तो इसके पीछे छिपे गहरे मनोवैज्ञानिक, आर्थिक और संस्थागत संकट को समझने में चूक कर जाएंगे। लोकतंत्र की जड़ें केवल मतपेटियों में डाले गए मतों से मजबूत नहीं होतीं, बल्कि इस बात से होती हैं कि उन मतपेटियों की रखवाली करने वाला तंत्र किसी व्यक्ति या दल के प्रति नहीं, बल्कि केवल संविधान के प्रति उत्तरदायी हो।
आधुनिक भारतीय प्रशासनिक व्यवस्था में ‘सेवानिवृत्ति’ अब सेवा का अंत नहीं, बल्कि एक नए और अधिक शक्तिशाली अवतार का प्रारंभ बन चुकी है। पिछले कुछ दशकों में केंद्र और राज्यों की सरकारों में यह प्रवृत्ति एक अघोषित परंपरा बन गई है कि शीर्ष पदों से अवकाश प्राप्त करने वाले चुनिंदा नौकरशाहों और पुलिस अधिकारियों को सलाहकार, विशेष कार्य अधिकारी, या किसी आयोग और प्राधिकरण के अध्यक्ष के रूप में ‘पुनर्जीवित’ कर दिया जाता है। यह व्यवस्था देखने में प्रशासनिक अनुभव के सदुपयोग जैसी निर्दोष और सकारात्मक प्रतीत होती है, किंतु इसका व्यावहारिक समाजशास्त्र कुछ और ही कहानी कहता है। जब कोई अधिकारी सरकारी सेवा में रहते हुए सत्ता के शीर्ष नेतृत्व का विश्वासपात्र बन जाता है, तो सेवानिवृत्ति के बाद मिलने वाला यह नया पद उसके लिए एक ‘पुरस्कार’ होता है, और उस पुरस्कार की कीमत उसे चुनाव के समय अपनी प्रशासनिक वफादारी से चुकानी पड़ती है।
इस पूरी व्यवस्था का सबसे खतरनाक पहलू ‘प्रशासनिक मनोविज्ञान’ और ‘पदानुक्रम का भय’ है, जिसे निर्वाचन आयोग ने पहली बार इतनी बारीकी से पकड़ा है। भारतीय नौकरशाही की संरचना अत्यंत औपचारिक, पारंपरिक और पदानुक्रमित रही है। एक जिलाधिकारी या पुलिस अधीक्षक के लिए अपने पूर्व मुख्य सचिव या पूर्व पुलिस महानिदेशक के आदेश, आग्रह या यहां तक कि एक अनौपचारिक सुझाव को भी टालना व्यावहारिक रूप से लगभग असंभव होता है, भले ही वे वरिष्ठ अधिकारी अब किसी सलाहकार पद पर क्यों न हों। चुनाव के समय जब आचार संहिता लागू होती है, तब वर्तमान में कार्यरत अधिकारी तो निर्वाचन आयोग के सीधे नियंत्रण और अनुशासन में आ जाते हैं, लेकिन ये पुनर्नियुक्त ‘पूर्व दिग्गज’ नियमों की परिधि से बाहर रहकर एक समानांतर सत्ता केंद्र की तरह काम करते थे। एक सामान्य वीडियो कॉन्फ्रेंस या अनौपचारिक बैठक के माध्यम से ये अधिकारी जिले की पूरी चुनाव मशीनरी को वह सूक्ष्म संदेश दे सकते थे, जो कोई मंत्री या मुख्यमंत्री सार्वजनिक मंच से कभी नहीं दे सकता। आयोग का यह ताजा आदेश इसी अदृश्य टेलीफोन लाइन और अनौपचारिक दबाव तंत्र को काटने का एक सटीक सर्जिकल प्रयास है।
इस विषय का एक दूसरा और अधिक गंभीर आयाम ‘सरकारी संसाधनों के राजनीतिक उपयोग’ से जुड़ा है। जब किसी सेवानिवृत्त अधिकारी या किसी राजनीतिक व्यक्ति को किसी सरकारी निगम, बोर्ड, परिषद या समिति में नियुक्त किया जाता है, तो उसे केवल एक पद ही नहीं मिलता, बल्कि सरकारी बंगला, वाहन, सुरक्षा और कर्मचारियों की एक पूरी फौज भी मिलती है। यह संपूर्ण तामझाम आम करदाताओं के पैसे से पोषित होता है। आचार संहिता के दायरे से बाहर रहने के कारण अब तक ये लोग सरकारी संसाधनों का भरपूर उपभोग करते हुए एक तरह से सत्ताधारी दल के अघोषित रणनीतिकार या प्रचारक की भूमिका निभाते थे। यह लोकतंत्र में ‘समान अवसर’ के बुनियादी सिद्धांत के साथ सबसे बड़ा छल था। एक तरफ एक सामान्य उम्मीदवार अपने हर पोस्टर, बैनर और चाय के कप का पाई-पाई हिसाब निर्वाचन आयोग के पर्यवेक्षकों को देता है, और दूसरी तरफ सरकारी खजाने से पोषित एक ‘सलाहकार’ या ‘अध्यक्ष’ पूरे जिले या विभाग के प्रशासन को प्रभावित करने की हैसियत रखता है। आयोग ने इस विसंगति पर सीधा प्रहार करके यह स्पष्ट कर दिया है कि सरकारी तिजोरी से निकला एक भी रुपया राजनीतिक निष्ठा खरीदने या चुनावी समीकरण साधने का माध्यम नहीं बन सकता।
इसके अलावा, आयोग द्वारा सरकार से पूर्ण या आंशिक रूप से वित्तीय सहायता प्राप्त करने वाले संगठनों, समितियों और निगमों को भी आचार संहिता के तहत पूरी तरह बांधने का निर्देश एक अत्यंत व्यापक सुधार की ओर इशारा करता है। भारतीय राजनीति में चुनाव से ठीक पहले विभिन्न बोर्डों और निगमों में राजनीतिक नियुक्तियों की बाढ़ आना एक सामान्य घटना रही है। असंतुष्ट नेताओं को संतुष्ट करने या जातीय और क्षेत्रीय समीकरणों को साधने के लिए बांटे जाने वाले ये पद चुनाव के समय सत्ताधारी दल के लिए सबसे बड़े औजार बन जाते थे। इन पदों पर बैठे व्यक्ति न तो पूर्णकालिक सरकारी सेवक की तरह आचरण नियमावली से बंधे होते थे और न ही सामान्य नागरिक की तरह सीमित संसाधनों में रहते थे। वे सरकारी तंत्र का हिस्सा बनकर राजनीतिक एजेंडा चलाते थे। आयोग की इस सख्ती ने सत्ता के इस ‘सुरक्षित कवच’ को भेदने का काम किया है, जिससे आगामी विधानसभा चुनावों में प्रशासनिक मशीनरी के दुरुपयोग की संभावनाओं पर निश्चित रूप से अंकुश लगेगा।
परंतु, इस महत्वपूर्ण सुधार की सराहना करते हुए हमें उस बड़े संकट को नजरअंदाज नहीं करना चाहिए जो अब भी व्यवस्था के भीतर गहराई से जड़ें जमाए बैठा है। निर्वाचन आयोग ने उस ‘लक्षण’ का इलाज तो खोज लिया है जो चुनाव की घोषणा के बाद उभरता है, लेकिन उस ‘मूल बीमारी’ की जड़ अब भी सुरक्षित है जो किसी अधिकारी के सेवाकाल के अंतिम वर्षों में पनपती है। आज सबसे बड़ा और बुनियादी प्रश्न यह है कि जब किसी वरिष्ठ नौकरशाह को यह पहले से पता होता है कि उसकी सेवानिवृत्ति की तारीख के अगले ही दिन उसके लिए किसी नियामक आयोग, न्यायाधिकरण या सलाहकार पद की आरामदायक कुर्सी तैयार है, तो क्या वह अपने सेवाकाल के अंतिम दो वर्षों में स्वतंत्र, निडर और निष्पक्ष निर्णय ले सकता है? यह ‘सेवानिवृत्ति के बाद के पद’ का लोभ पूरी नौकरशाही की रीढ़ को भीतर ही भीतर कमजोर कर रहा है। निर्वाचन आयोग आचार संहिता के दो महीनों में तो इन पुनर्नियुक्त अधिकारियों को सरकारी बैठकों और वीडियो कॉन्फ्रेंसिंग से दूर रख सकता है, लेकिन चुनाव की घोषणा से ठीक एक दिन पहले तक इन्होंने प्रशासनिक ढांचे में जो जमीन तैयार की है और जो पदस्थापनाएं कराई हैं, उनके प्रभाव को केवल कागजी आदेशों से कैसे बदला जा सकेगा?
इस जटिल समस्या के समाधान के लिए केवल निर्वाचन आयोग के निर्देश पर्याप्त नहीं हैं, बल्कि इसके लिए एक व्यापक विधायी और प्रशासनिक इच्छाशक्ति की आवश्यकता है। सर्वोच्च न्यायालय और विभिन्न प्रशासनिक सुधार आयोगों ने समय-समय पर नौकरशाही की स्वतंत्रता बनाए रखने के लिए सेवानिवृत्ति के पश्चात एक अनिवार्य ‘कूलिंग-ऑफ पीरियड’ यानी विश्राम अवधि की आवश्यकता पर बल दिया है। यदि कोई ऐसा कठोर कानून बने कि कोई भी अधिकारी सेवानिवृत्ति के कम से कम दो या तीन वर्ष तक सरकार द्वारा प्रदत्त किसी भी लाभ के पद या सलाहकार की भूमिका को स्वीकार नहीं कर सकेगा, तभी नौकरशाही में सत्ता के प्रति अतिरिक्त झुकाव की प्रवृत्ति पर स्थायी रूप से लगाम लग पाएगी। जब तक यह नहीं होता, तब तक आचार संहिता के नियम केवल एक अस्थायी बांध की तरह काम करेंगे, जिसके नीचे से प्रभाव का पानी रिसने के रास्ते तलाशता रहेगा।
